金鹏辉委员提案（摘要）

碳排放权交易市场是运用市场机制减少温室气体排放的创新政策工具，也是实现我国“30·60”碳减排目标的重要抓手。相比欧美较为完善的碳市场，我国碳市场总体还处于发展初期，比如，碳交易不活跃、碳价低迷、金融化程度不高等。

在现行全国碳市场建设路径和工作机制下，碳市场金融属性未予明确，金融管理部门参与较少，金融体系的价格发现、风险管理功能在碳交易市场中难以发挥。建议：

一是尽快出台国务院条例，明确碳市场金融属性。 把碳配额现货、衍生品及其他碳金融产品均纳入金融监管。

二是建立分工明确、协同推进的碳市场建设工作机制。 生态环境部门重点负责一级市场配额管理，服务碳排放总量控制目标。金融管理部门重点负责二级市场交易管理，参照现行金融基础设施业务规则，指导制定碳交易规则。

三是明确碳减排及碳市场配额总量目标。 明确碳减排中长期路径和可行的年度减排计划。明确碳市场对每年减排计划的贡献率及相应配额目标。

四是建立统一的全国碳市场。 全国碳市场建成后，稳妥终止地方试点碳市场，适时扩大碳市场行业覆盖，整合基础设施，逐步形成统一的碳现货及衍生品市场。

五是加大碳金融培育力度。 鼓励金融机构参与碳交易，丰富碳交易品种，鼓励碳金融创新。

第一财经日报记者：目前，中国碳交易的规模仍偏小，总体发展仍处于初期。您认为，我国碳市场发展具体面临哪些问题？加快发展碳市场，您认为应该从哪些方面推动建设？

金鹏辉： 主要问题体现为两方面，一是碳市场交易不活跃、碳价偏低。2020年末，我国试点地区碳价在14-90元/吨，而欧盟ETS 2019年平均碳价约28美元。二是碳市场以现货交易为主，金融化程度不高。部分试点推出了包括碳衍生品的碳金融产品，但交易规模很小。而欧盟、美国等碳市场在建设之初就内置金融功能，一开始就是现货期货一体化市场。

下一步，应从以下几个方面推动建设：一是加快完善碳市场法律法规制度。明确包括碳排放权在内的环境权益的法律属性及是否可抵质押，以及金融机构、碳资产管理公司等非控排主体的市场准入资格等。二是建立分工明确、协同推进的碳市场建设工作机制。三是明确碳减排及碳市场配额总量目标。明确碳减排中长期路径，制定可行的年度减排计划。在此基础上，明确碳市场对每年减排计划的贡献率及相应配额目标。四是建立统一的全国碳市场。全国碳市场建成后，稳妥终止地方试点碳市场交易，适时扩大碳交易覆盖行业范围，整合交易、登记、结算等市场基础设施。五是加大碳金融培育力度。鼓励金融机构参与碳市场交易，丰富碳衍生品等碳市场交易品种，鼓励配额抵质押融资、碳债券等碳金融创新，引导金融资源助推碳市场发展和有国际影响力的碳定价中心建设。

新京报记者：上海是全国七个区域性碳排放交易试点市场之一，目前已积累了哪些经验？有观点称未来中国统一碳市场的交易场所有望落地上海，现在有没有相关筹划？

金鹏辉： 上海碳排放交易市场自2013年启动控排试点以来，市场总体运营平稳且态势良好，在碳金融也开展了很多创新探索。比如，2015年，上海环境能源交易所推出中国国家核证自愿减排量（CCER）的碳信用交易；2017年，与上海清算所共同推出碳配额远期产品等。

2017年12月，国家发改委与9省市政府签署了全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设和运维工作的合作协议，明确由上海市牵头承担全国碳交易系统建设，目前各项工作正在紧张有序开展过程中，计划于2021年6月底前启动全国碳交易。

新京报记者：您提到要加大碳金融培育力度，怎样强化低碳投融资的激励机制，让金融机构愿贷敢贷？

金鹏辉： 国际经验显示，发展绿色金融既要发挥市场机制的决定性作用，也要更好地发挥政府支持作用。因此，需要建立健全市场驱动和政府引导的双重激励约束机制，发挥好环保、财税、担保等政策在绿色金融发展中的积极作用，改善绿色项目的收益性和现金流，切实降低绿色项目的融资成本，提高绿色金融项目的商业可持续性。金融管理部门将积极推动建立政策激励约束体系，完善绿色金融产品和市场体系。

新京报记者：气候变化相关金融风险已引起国际社会广泛关注，被认为是系统性金融风险的重要来源之一。在应对气候变化和推动经济低碳转型过程中，由于大幅收紧碳排放等相关政策，会给高碳产业和企业带来巨大风险，可能产生资产重新定价和财务损失，请问金融业要怎样防范？

金鹏辉： 提高金融业防范气候变化风险能力应多措并举。金融管理部门应进一步完善应对气候变化风险的顶层设计和宏观审慎管理制度，强化宏观审慎管理职能部门的协调机制。金融机构自身也要强化金融机构应对气候变化相关信息披露和风险评估的体制机制，提高对气候变化相关风险的管理能力。

2020年9月，习近平总书记郑重宣布“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。党的十九届五中全会强调，要“加快推动绿色低碳发展”。从国内外经验来看，完备的绿色金融制度体系，对实现绿色低碳高质量发展目标具有重要作用和意义。近年来，我国绿色金融体系建设取得积极成效，金融支持绿色低碳发展的能力显著提升，但在绿色金融原则推广和政策制定实施等方面还存在提升空间。

建议： 一是完善绿色金融政策框架。 通过制定《绿色金融法》加快绿色金融顶层设计。 二是完善绿色金融配套政策。 对现有规章、文件和政策进行整合、修改和完善，指导金融机构和企业规范开展绿色金融产品和服务创新。 三是统一绿色金融标准。 在《绿色金融法》总体框架和原则要求下修订建立相关标准，实现绿色金融标准的统一和有效衔接。 四是强化绿色金融的激励约束机制。 通过采取约束手段和惩戒措施提高违法违规成本，同时加大绿色投资财政支持力度，提高市场主体参与绿色金融的积极性。

21世纪经济报道记者：您认为，绿色金融对促进实现碳达峰和碳中和目标的重要作用体现在哪些方面？

朱苏荣： 2020年9月，习近平总书记郑重宣布“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。党的十九届五中全会强调，要“加快推动绿色低碳发展”。要实现碳达峰和碳中和目标，形成绿色低碳发展新格局，需要持续提升金融支持绿色低碳发展的能力，充分发挥金融的引导作用。按学术界的估算，我国实现碳中和需累计新增绿色低碳投资超百万亿元，超过每年GDP的2%。其中绝大部分资金需要通过金融体系动员社会资本来筹集。同时，绿色金融能够促进具有较高潜力的绿色产业发展，推动科技创新。经过多年发展，目前中国绿色金融产品日益丰富，已形成多层次产品和市场体系，绿色信贷、绿色债券、绿色资产支持证券、绿色基金、绿色信托、绿色保险等产品逐渐成熟，为实现碳达峰和碳中和目标提供了有力保障。

21世纪经济报道记者：您在人大建议中提到，《绿色金融法》立法具有重要意义和作用。实际上，我国绿色金融政策体系一直在不断完善，绿色债券、绿色信贷、环境信息披露等具体政策逐步落地。如何理解绿色金融政策与绿色金融立法之间的关系呢？

朱苏荣： 在绿色金融体系中，绿色金融政策与绿色金融立法是相互促进的关系。制定绿色金融政策和绿色金融的发展经验是绿色金融立法的前提，而绿色金融政策的实施和绿色金融的发展又离不开法律的保障，二者在绿色金融体系建设中缺一不可。从我国的实践来看，近年来绿色金融政策体系不断完善。2012年，银监会发布《绿色信贷指引》；2015年，人民银行发布《绿色债券支持项目目录》；2016年，人民银行等七部委联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》；2019年，发改委等七部委联合发布《绿色产业指导目录》；2020年，《绿色债券支持项目目录（2020年版）》《银行业存款类金融机构绿色金融业绩评价方案》公开征求意见。上述绿色债券、绿色信贷、环境信息披露等具体政策逐步落地，为制定《绿色金融法》提供了基础条件。

21世纪经济报道记者：在您看来，绿色金融制度尚不完备，协调性不足主要体现在哪些方面？

朱苏荣： 从国内外经验来看，完备的绿色金融制度体系，对于推动绿色金融发展，实现绿色低碳和可持续发展目标具有重要作用和意义。由于我国绿色金融制度多为各部门单独制定，仅针对绿色金融的某一方面进行规范和指导，彼此之间的关联性和协调性不强，容易形成政策重叠和空白，尚未形成统一完善的政策体系，很难为绿色金融提供系统的法律支持。例如，人民银行牵头制定的《绿色债券支持项目目录（2020年版）》（征求意见稿）已经剔除了涉煤项目，但其它绿色金融标准（如《绿色信贷指引》《绿色产业指导目录》等）仍包括煤炭清洁利用等内容，各项标准在这一方面的不一致增加了金融机构和企业的管理成本。

中国证券报记者：您认为当前应从哪几方面着手完善绿色金融政策框架？

朱苏荣： 首先制定《绿色金融法》，明确绿色金融范畴、基本原则、发展目标和要求、保障措施等，加快绿色金融顶层设计。其次完善绿色金融配套政策，对现有绿色金融各项规章、规范性文件和政策进行整理，作为《绿色金融法》在相关领域的配套政策和实施细则。再次统一绿色金融标准，在《绿色金融法》总体框架和原则要求下，修订建立有关标准，实现绿色金融标准的统一和有效衔接。最后强化绿色金融的激励约束机制，对于违反绿色低碳原则的行为和市场主体明确罚则，并加大对绿色投资的财政支持力度，提高市场主体参与绿色金融的积极性。

截至目前，我国金融机构能“立”能“退”不能“破”、仰仗国家兜底的认识仍然较为普遍，处置问题金融机构大多采取金融风险处置措施，几乎不进入破产程序，优胜劣汰退出机制形同虚设，不仅影响金融市场正常预期和平稳运行发展，还会造成道德风险。国内外经验教训证明，健全金融机构破产法律制度是国家金融风险治理体系建设和实践发展的必然结果，也是立法构建统一的现代破产法律体系的必然内容。建议修订《企业破产法》，推动我国破产法律体系现代化。

一是在立法路径上，增设“金融机构破产”专章。 金融业务和风险的特殊性，决定金融机构破产不能完全适用《企业破产法》的一般规则，在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，规定金融机构破产原则及相关制度，统领金融单行法律法规有关破产规定，是较为合理可行的立法路径。

二是在立法机制上，建立与立法路径相适应的“双牵头”模式。 全国人大指定专门工作委员会牵头成立领导小组，负责《企业破产法》的修订工作。在此机制内，成立由人民银行牵头、有关部门参与的金融机构破产法律制度起草专班，实现“金融机构破产”专章与其他单行法律法规的协调一致。

三是在立法内容上，重点响应金融机构破产对法律制度的特殊需求。 立法目的上要体现包容性，适用规则上要体现统一性，适用范围上要体现操作性，申请主体上要体现适格性，申请条件上要体现分业性，监管介入上要体现专业性，清偿顺序上要体现公众性，制度配套上要体现基础性。

每日经济新闻记者：您为何特别关注银行市场化退出问题

郭新明： 经过三年的努力，我国防范化解重大风险攻坚战取得了决定性的成就，金融风险处置取得重要阶段性成果。但应该看到金融风险防范事关国家治理能力和治理机制现代化，完善金融风险防控体制机制任重道远。即使走过了两百多年现代金融发展的发达国家，也面临着金融风险防控不断迭代升级的问题。银行市场化退出关系到我国系统性金融风险防控体制机制建设和金融体系的健康发展。

一是当前银行业风险化解任务仍然较重。根据《中国金融稳定报告（2020）》央行评级8至10级的高风险机构仍有545家，占全部银行业参评机构的12.4%。其中，一些中小银行偏离主业，治理机制不健全，风险偏好高，经营不审慎不规范问题突出，个别甚至存在挪用银行资金、利益输送等违法犯罪行为。2020年受疫情影响，经济不确定性增加，部分银行风险不断暴露，今后一段时间风险化解的任务仍然较重。

二是市场竞争导致市场主体的退出是正常现象。近年来，一些银行机构效率低下，经营不审慎，及时的市场退出能够缓解风险的积聚，有利于资源的优化配置，提高社会资金使用效益，长期来看对全社会是件好事。

三是设置金融机构破产专章有利于构建风险防范长效机制。改革开放40多年来，我国银行业完全通过市场化方式实现退出的还不多，当前，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，《企业破产法》加入金融机构破产专章为规范银行市场退出，构建金融风险防控的长效机制提供了法制保障。

四是差别化的市场退出是国际上通行的做法。发达国家的经验表明，存款保险为保障普通储户利益提供了制度依据，中小银行往往通过收购承接、破产清算等方式实现市场退出。中小银行的退出并不会造成系统性金融风险，反而有利于市场出清，保证银行业的健康发展。

每日经济新闻记者：若该提案建议转化为具体政策对我国金融市场的影响主要有哪些？

郭新明： 一是有利于系统性金融风险的防范。破产清算等市场化退出方式能依法有序释放风险，斩断风险传播，避免正常机构受到负面冲击，有效实现系统性风险的防控，提高整个金融体系的抗风险能力。

二是有利于金融支持实体经济健康发展。总理政府工作报告指出，要把服务实体经济放到更加突出的位置。银行业是服务制造业、民营小微企业、乡村振兴的重要力量。健康高效的银行体系能更好回归本源支持实体经济。

三是有利于银行业整体竞争力的提高。低效率、高风险的银行退出市场能够带动银行体系竞争力的提高，实现全社会资金使用效率的提高。

四是有利于深化金融供给侧结构性改革。通过优胜劣汰的市场竞争，银行机构将开发出更多符合人民群众需要的金融产品，不断提高金融服务质量。

经济参考报记者：金融机构破产和普通企业破产有什么不同？有什么特殊性？

郭新明： 在市场经济条件下，金融机构其实与一般企业并无不同，都要遵循优胜劣汰的竞争法则，破产倒闭不可避免。但与一般企业相比，金融机构性质特殊，具有很强的涉众性和风险外溢性。以银行为例，其业务范围中的吸收存款几乎会涉及各类社会主体，尤其对个人客户而言存款安全是第一重要的，客户的充分信任对银行正常经营有着举足轻重的影响，实践中每一次“挤兑”都是一次信任危机，且带来的影响都不容小觑。因此，金融机构的破产条件应充分考虑其涉众性和风险外溢性，纳入监管性指标等有别于普通企业的标准。

经济参考报记者：目前在相关法律法规建设上存在哪些缺陷？可能引发哪些问题？对此您的改进建议是什么？

郭新明： 目前金融机构破产的法律依据主要是《企业破产法》第134条，其对金融机构破产的特殊性给予了一定回应，明确在金融机构达到破产清算条件时，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请，同时授权国务院可以对金融机构的破产制定实施办法。但上述立法存在一些不足，如：国务院一直未出台专门的金融机构破产实施办法，目前金融机构破产规定散见于《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《存款保险条例》等法律法规中，缺乏体系性；《企业破产法》规定金融机构的破产条件与普通企业相同，并未考虑金融机构特殊的经营性质和对社会的巨大影响力；金融机构的风险处置程序与破产程序未能有效衔接等。随着金融机构刚性兑付的打破，市场竞争环境的进一步优化，社会法治治理水平的逐步提高，金融机构进入破产程序的实践可能会逐渐增多，如果不解决上述问题，就不能很好地将行政性手段与司法程序结合，对特殊的金融机构破产作出有效安排，不利于金融机构破产程序的良性推进。

基于上述问题，建议在即将修改的《企业破产法》中增加金融机构破产专章，规定金融机构破产各方面的特殊问题，包括设定特殊的破产条件、明确风险处置程序前置、增加行政退出与司法破产衔接有关规定、对清偿顺序作出特殊安排等。