兴起于咸丰元年（1851年），失败于同治三年（1864年）的太平天国运动沉重地打击了清廷原有的军事力量，也颠覆了原有的清朝地方势力格局。原有的满汉地方官员格局被打破，大量的湘淮军将领被封为地方督抚。太平天国已经被镇压之后，战争时期围绕军事的一系列制度，如厘金，未被废除，而成为了地方督抚培养势力、扩张权力的良好载体。而经济权的扩张直接引起了行政权、军事权、用人权扩大。这种趋势，对于此后的洋务运动、东南互保、清末新政皆有重大影响。而正是这种政治权力分配局面，对于后来地方自治思潮的形成具有推动作用 [1] ，辛亥革命的成功，也与此不无关系。

一 原有督抚制度的一般性特征

反观太平天国兴起之前，仅仅以嘉庆、道光时期为例，地方督抚并不构成中央的威胁，而处于“大小相制”、“内外相制”的结构之中。作为中央与地方之间的联系通道，地方督抚负有“掌厘治军民，综治文武，察举官吏，修饬封疆” [2] 的责任。督抚统领州县，同时省一级的藩臬将军等职务用以分总督之财权兵权。所以督抚既有较大的地方事务权力，同时也被直属中央六部的省级官吏制约，也就是“外则统之以督抚，内则综之以六部” [3] 。

地方督抚在具体管理时，会受到“事例”与“密折”双重制约。咸丰以前，各部门与地方在处理一件事情只是，若是此事在之前已有处理结果，那么围绕此事的官员奏折与皇帝批示便构成了“事例”，由各个部门整理制定。一般情况下，官员不会违背这些既定章程。而奏折制度则是官员在遭遇未遇情况直接向皇帝请示的形式。皇帝根据官员的报告来进行批示，官员也可以根据自身的情况有所选择进行报告。当然，一省对于一事之报告不可能仅仅只有一位官员，所以这也无形之中构成了对于官员的制约。

综上所述，在太平天国运动兴起之前，地方督抚掌握着较大权力，但同时也受到中央较强的制约。不过，既有稳定的统治秩序，在内部与外部的双重冲击之下，是注定会发生变革，以至最后被颠覆。

二 太平天国冲击下的督抚权力扩张

早在1840年第一次鸦片战争开始之时，地方—中央的秩序格局就面临松动。一方面，顾忌“天朝上国”的礼仪，中央政府并不直接与列强交涉，而交涉重任就在地方督抚身上了。而随之列强对于清朝产生日益深重的影响，这些与列强交涉的督抚将成为第一批体制内推动近代化的角色 [4] 。

而太平天国运动的爆发， 使得这种清廷开始无力继续压制地方督抚。旧的体制证明无法挡住太平军的席卷，需要新的体系来适应军事行动。而清廷中央是没有这个能力的，只能放权地方，由督抚进行。

放权的直接原因便是旧体制内部的官员或是被杀，或是革职。这种人员的空缺使得地方团练将领可以填补官缺。在太平天国兴起至朝廷要求曾国藩出兵东南之间的九年中：

咸丰元年,广西巡抚周天爵革职。

咸丰二年,广西巡抚邹鸣鹤革职,湖北巡抚常大淳城破被杀。

咸丰三年,安徽巡抚蒋文庆城破被杀,继任李嘉端革职。

咸丰四年,湖广总督吴文熔兵败被杀,继任台涌革职。湖北巡抚崇伦革职,继任

青麟因兵败逃走被按律处死。

咸丰五年,湖广总督杨霈革职,鄂抚陶恩培城破被杀。

咸丰六年,江苏巡抚吉尔杭阿兵败被杀。

咸丰十年,两江总督何桂清先因失城革职拿问,继以弃城逃走,枪行阻行缙绅。

浙江巡抚罗遵殿,江苏巡抚徐有壬则皆因城破被杀。

咸丰十一年,杭州将军瑞昌城破被杀,浙江巡抚王有龄城破自尽。

据朱东安先生统计,除督抚外,钦差大臣、都统将军先后被革被杀者达三十多

人。至于藩、臬、提、镇及道、府、州、县官员被杀、被革者,则不计其数,

无从统计。 [5]

而两次鸦片战争赔款以及应对太平天国运动，使得清廷中央财政窘迫。咸丰即位初，尚未改元的1850年底,户部存银只有187万两,各省府库秋拨款项大部分尚未起运,而起运在途中的款项只有225万两,如果把两项加在一起,也不过412万两。 [6] 地府督抚团练兴起请求朝廷拨款。迫于无奈，清廷下令，各地督抚“就地筹饷”：

(1)令各地督抚就本地情形,力筹济时之策,自筹饷需;(2)令各衙门“议停文武

宫俸,议减外官养廉,议暂停各衙门公费,租借山西、陕西、四川三省钱粮一

年”;(3)令地方督抚遵照户部计议,设官钱局,一面帮助户部推销银票,一面添炉

铸造大钱,以缓解求饷之压力;(4)勒令向荣、琦善限期收复江宁、扬州、镇江

三城,以恢复大运河南北交通运输。 [7]

根据之前的事例，各省财政将由户部统一管理。税收统一制定，开支统一核销。此时，旧有财政体系被打破，时人记载：

州县杂款报销,尤不可究诘。有曾任直隶之涞水令者,言涞水每年收牛羊

税共计共六百两,报销仅十三两,而藩司署费二十四两,道署二十两,州署十四

两,余皆官所自得。又月领驿站费三百两,其由县给发,不过五十两,则每年获数

千矣。又税契一项,年可得数千金,而向祗报一百两,布政使廷杰欲悉数入官,

县官苦之。使人询天津之成法,某乃往津说。直督裕制军曰“天津每年收税

契三万,而报销只列数百两,以津地冲繁,公私各费皆取给于此,今若悉归官,将

以何给费?”裕曰:“藩司欲如是,吾亦莫能争,今略增旧额如何?”某曰:“愿增

为八百,可乎?”裕曰:“可矣。”于是涞水亦例祗增二三百金云。

而军事与用人上，由于太平天国的打击，八旗绿营溃败。由于是地方团练，湘淮军早已是“一营之权,全付营官,统领不为遥制,一军之权,全付统领,大帅不为遥制。” [8] ，而且围绕军事行动，清廷也不再细查督抚用人，而是“有职分较卑而器识甚远,将来堪以登用者,并着一并具奏。” [9] 况且此后督抚用人，很多时候根本不上奏，直接调遣。

以上是简述为了镇压太平天国的督抚，因清廷下放而扩张的权力。下面，笔者将通过李鸿章的在太平天国运动中具体走稿来窥探当时的历史细节。

三 李鸿章与督抚权力扩张

李鸿章，晚清名臣，洋务运动的主要领导人之一，安徽合肥人，世人多尊称李中堂，亦称李合肥，本名章铜，字渐甫或子黻，号少荃，晚年自号仪叟，别号省心，谥文忠。这位镇压太平军、捻军起家，历经太平天国运动、洋务运动、甲午战争、庚子国变、东南互保的晚清名臣，一直是地方督抚中的代表。用他的奏稿来窥探晚晴督抚的权力扩张，是十分合适的。

如上文所述，清廷为了缓解财政危机，下令地方督抚“就地筹饷”。那么李鸿章于同治元年（1861年）四月十八日到达上海并代理江苏巡抚。他除了如其他湘军将领所开厘金、捐纳之外，还拥有一个重要的筹饷途径——海关。

他刚到上海不久，即上奏：

臣四月十五日莅任视事，以前其留抵军需各款均系前抚臣薛焕任内之

事。其自四月十五日以后为日无多，代理征之数计亦无几，业经遵照行划湖

北，应解京仓米价银七万两似足相抵……况上海为苏省一线饷源。有沪地然

后有饷税……淞沪旧有兵勇兵勇经此大股逆贼冲溃，已有臣遣散一万五千余

人……综计淞沪军饷及镇江协款，并制造军火赏恤各项得入综核，每月亦银

三十余万两。近更奉拨总司赫德置办轮船、枪炮等价银二十五万两。 [10]

由此可见，李鸿章不仅掌握关税充作军费的权力，而且依次，与军事行动相对应的运输、武器制造、后勤已经统归李鸿章所管。这里还可以注意到李鸿章新行文之间对于时任太道吴煦的不满。后来李鸿章也上奏罢免了吴煦，清除了旧有上海海关势力。而一旦在十里洋场握有财权，那么与此相关的一系列行动便有了经济支撑。

而淮扬地区，盐业兴盛。盐厘也成为了淮军军饷的重要来源：

现以一年所入约略摊计，每月可得盐课银一万数千两，盐厘钱一二千串，

其每月解往临淮大营在万两之内，江北粮台在万两以外。 [11]

除此之外，李鸿章还在管辖范围内开设捐项、设置厘局等，与长沙、武昌厘金局、江西牙厘局、长沙东征筹饷局相比，除此之外,还有厘金盐茶局、百货厘金局、洋药厘捐局、盐局、运局、督销局等等。这些机构大多由督抚派专员经理,有的虽由藩司管理,但所收钱财悉归统兵督抚调用,致使藩司仅有会核之名,而无实际察销之权。省之财政,直接由督抚控制。 [12]

而且督抚在军事行动中，除了征集军饷之外，也负有恢复地方生产之责：

臣月前巡视诸军，编历嘉定、太仓、青浦、华亭、娄县各境，首尾二三

百里皆向时被贼踞骚扰之地……逆贼出入蹂躏，几乎无地不焚，无户不

掳……拟恳皇太后、皇上特沛殊恩，豁免本年漕粮，与民休息。 [13]

除了经济上的自我筹措以外，李鸿章向朝廷保举大量人才，其中很多在后来大有作为：

监司大员必须有文武干济之才，廉正敦悫之品为之表率，庶可渐挽颓风。

查湖南在籍翰林院编修郭嵩焘，学识闳达，志行坚卓……惟思求贤自辅以收

切磋之益。可否仰荷特旨，将郭嵩焘擢受江苏司道实缺？ [14]

以及对于冯桂芬的举荐：

“冯桂芬现寓上海，王凯泰现由江北团练销差回京，可否饬来臣营以资

赞助？” [15]

这些举荐，是晚清督抚的幕僚文化的体现，也是地方督抚用人权扩张的体现。一方面李鸿章是出于个人考虑，为了排除湘系对自己的干扰而启用的淮系势力；另一方面，也是与湘系保持联系的一种方式。郭嵩焘一方面确实具有洋务之才，另一方面为人忠诚，用来负责钱粮事务不会让人怀疑。而冯桂芬作为有名的早期维新思想家，眼界卓著，也被李鸿章所看中，希望为己用。清廷对于其要求一般照准。

总所周知，李鸿章在后来保举袁世凯，后者在1911年实际上逼迫清帝退位。而袁世凯起家的天津小站练兵，所采用的西法，即李鸿章淮军最先效仿:

洋枪实为利器，和张营中虽有此物，而未操练队伍，故不中用。敝军现

择能战之将，其小队悉改为洋枪队，逐日操演，洗刷子路，有较抬炮更远

者……沅丈处似宜多添，即春霆凯章各营，亦宜操用，有便船至皖，鸿章仍

须附解若干也。 [16]

钱、军、人，李鸿章将这三项，于太平天国运动时期牢牢抓在手里。

四 太平天国运动的影响：扩张的督抚权力

但是，战争终会结束。面对扩大的督抚权力，清廷必定要试图收回。然而，闸门已开，便难以收束，尽管各方学者争议太平天国运动过后地方督抚权力是否扩张，但综合来看，是存在扩张趋势的。

同治初年，督抚权力之所以坐大，无外乎钱、军、人三点。而财政权是这一切的基础。拥有财政自筹权力的督抚，有演变成唐末节度使之情形。故清廷第一个进行整顿的便是督抚财权的重要组成——厘金。

同治三年（1864年）后，金陵克复，清廷准备逐步裁撤厘金。御史全庆上奏：

“窃自军兴以来,湘需浩繁,不能不借资民力,故捐输之外,复行亩捐、厘捐,

名目不一,皆一时之权益之计也。然商贾辐揍之区办理厘捐,未尝无补,至于僻

处偏隅,复设分局,抽厘之数,除去开销所存无几。在民间已多困穷,而厘局务尽

锚株……盖厘局之设,或用绅董,或用委员,任事者固有其人,中饱者尤复不少

至吏青讹索包揽,更不待言……内外臣工奏参各省厘局舞弊,迭加伤训,不营三

令五申,而其弊未能尽革者,以军务未尽,得所藉口也。今金陵业已克复,兵勇可

以陆续裁撤,军铜以陆续节省,盐关可以逐渐足额,厘局即可逐渐裁减……臣闻

江西、广东两省,抽收厘金接济江南,颇行掣肘……又闻上年广东有高州绅士

前往廉州府城劝捐抽厘,因委员办理不善,致该绅被毁,几酿人命,至今悬案未

决结。其余佛山、石龙、芦包等厂于咸丰九年曾经滋事,所抽厘金逐年减少无

增,走漏侵吞,弊端百出……臣思广东如此,他省可知,拟请伤下户部通盘筹划,

将各省报设厘局,详加酌核。实系通都大邑商贾辐犊之区,如直隶之天津、山

东之烟台、江南之上海,湖北之汉口,江西之河口、九江,福建之厦门,浙江之宁

波等处,岁入可得巨万者酌留若干处,权准照旧抽收,以为办理善后之用侯善后

办竣,再行酌量情形,陆续裁汰。” [17]

这里可以看出清廷对于大规模裁撤厘金是持有渐进态度的，先是将较小的厘卡合为厘局，然后禁止设立新的厘卡用以逐步约束。后来清廷还要求地方督抚不得私设新的厘卡、必须半年上报一次厘金收缴情况等。

但这里就有几个问题：一是清廷并未废除厘金制度。这是为了当时仍然较为紧张的财政局面考虑的。二是清廷虽然对于厘金制度大加整顿，但是控制权仍然在督抚手中。三是虽然清廷要求督抚对于厘金征收情况必须经常上报但是督抚作为中央与地方的通道，征收在我，核准在我，上报在我，那么每年上报所起到的作用，或许有时候就是个理论上的问题了吧。至于诸如“厘金制度虽然弊端丛生，但是弊端多是各级官吏个人中饱私囊，并不能形成地方势力割据的资金来源。” [18] 的观点，未免就是“理论上的”了吧。

随后，清廷大力裁撤地方团练。但是由于太平天国运动过后紧接着就有捻军之乱、中法战争、甲午战争，都是用兵之际。虽然清廷试图整顿绿营以牵制团练：“若不将绿营及早整饬,致国家费千百万帑项,养之于平日,不能用之于临时,身任封疆问心何安?” [19] 但是屡次战斗中，绿营战斗力不尽如人意，仍然得依靠地方督抚的团练。虽然在1895年淮军溃败，但是随之兴起的北洋新军，如同它的前辈们一样，带有浓厚的私人性质，并最终敲响了清王朝的丧钟。

清政府的主要制约手段就是以上两个方面，其他的比如利用张之洞等督抚制约湘淮系督抚，或是限制督抚用人权，效果皆不明显。随后的洋务运动，亦是在中央开明满族贵胄的默许下，由地方督抚所主导的。而随着这些与近代化密切相关的事物逐步由地方主导，中央与地方权力分野也难以回到太平天国运动之前的情形。

[1] 魏光奇：《官治与自治—20世纪上半期的中国县制》，北京，商务印书馆，2004年，第77页。

[2] 《清史稿》卷116，北京，中华书局，1976年，第3336页。

[3] 朱寿鹏编：《光绪朝东华录》，北京，中华书局，1958年，第1048页。

[4] 见徐洪波：《对晚清地方中央与地方之间权力消长的再认识》，《襄樊学院学报》2003年第24卷第1期，第79页。

[5] 张松涛：《太平天国与晚清督抚权力的扩张》，《经济与社会发展》2003年第1卷第1期，第151页。

[6] 中国人民银行总行编辑室：《中国近代货币史资料:上册》，].北京，中华书局，1964年，171页。

[7] 《清实录》第117卷，北京，中华书局，1987年，第32页—34页。

[8] 《覆议直隶练军事宜折》，《曾文正公全集·奏稿》卷28,上海，九州书局，1935年，第115页。

[9] 《曾国藩全集·奏稿》第5册,长沙，岳麓书社，1988年,第2963页。

[10] 《代征长江洋税急难筹解折》，同治元年五月二十七日，《李鸿章全集》，吉林，时代文艺出版社，1998年，第70页。

[11] 《查明淮盐课厘数目折》，同治元年十二月初十日，《李鸿章全集》，第127页。

[12] 《光绪朝东华录》第2册,第1879页。

[13] 《筹赈收复地方并酌请蠲免漕粮片》，同治二年四月十六日，《李鸿章全集》，第162页。

[14] 《奏保郭嵩焘片》，同治元年四月十八日，《李鸿章全集》，第51页。

[15] 《奏调冯桂芬等片》，同治元年五月初九日，《李鸿章全集》，第62页。

[16] 《李文忠全集·朋僚函稿》第二卷，光绪三十一年金陵刻本，民国十年，上海，商务印书馆影印，第15页。

[17] 雷以碱：《请推广捐厘助铜疏》,盛康《皇朝经世文续编》卷五十六，转引自赵靖易梦虹主编：《中国近代经济思想资料选辑》,北京，中华书局，1982年,第360页。

[18] 李帆、邱涛著：《近代中国民族国家建设》，北京，商务印书馆，2015年，第324页。

[19] (清)王先谦撰《同治朝东华续录》第88卷，清光绪二十四年（1898）文澜书局石印本，第24页。